Cómo Pittsburgh rediseñó su presupuesto para financiar sus objetivos climáticos

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Los gobiernos de todo el mundo han hecho muchos compromisos climáticos altisonantes. En Pittsburgh, por ejemplo, un ambicioso plan adoptado en 2018 describe objetivos como el 100 % de energía renovable en las instalaciones municipales para 2030, una flota libre de combustibles fósiles y operaciones sin desperdicio. Pero establecer metas es una cosa. Implementar los programas y la infraestructura necesarios para alcanzarlos es otra, y ese trabajo cuesta dinero.

“Teníamos una agenda grande y ambiciosa, pero muy pocos recursos que la acompañaban”, dice Grant Ervin, exdirector de resiliencia de Pittsburgh que supervisó la creación del plan de 2018. “Luego de completar nuestra estrategia de resiliencia y nuestros planes de acción climática, nos hicimos la pregunta: ¿Dónde está el dinero para ayudar a implementar estas diferentes iniciativas que habíamos identificado?”

Responder eso fue complicado para esta ciudad posindustrial de tamaño mediano, que fue designada como “en dificultades financieras” desde 2003 hasta principios de 2018. Para Ervin, el desafío fue más allá de recaudar fondos para nuevas iniciativas. Quería garantizar que los gastos de la ciudad, todos sus gastos, estuvieran alineados con sus promesas climáticas y de equidad. “Si vamos a abordar el desafío climático”, recuerda haber pensado, “tendremos que comenzar a aprovechar nuestros recursos existentes para hacer las cosas que sabemos que debemos hacer”.

Para Steel City, eso significó analizar todo su plan de gastos a través de una lente climática con la ayuda de un método llamado presupuesto basado en prioridades.

El desafío: presupuestar para una causa

Hay varias formas en que una organización puede dividir su presupuesto. Un enfoque común es la presupuestación incremental, en la que el presupuesto del año anterior proporciona la línea de base para el siguiente, con ajustes incrementales. Es fácil imaginar cómo eso podría conducir a ineficiencias cuando las líneas de pedido se traspasan año tras año.

El presupuesto basado en prioridades, por otro lado, mapea cada dólar que una ciudad gasta en un programa específico, desde “cebo para roedores” hasta recolección de reciclaje, y luego califica cada uno de acuerdo con la forma en que logra las prioridades de la ciudad. Aunque el método podría usarse en el sector privado, fue desarrollado para los gobiernos locales, que trabajan hacia el bien común en lugar de un margen de beneficio.

“Hay tantos objetivos sociales que realmente dependen de los gobiernos locales para montar un cargo para tratar de resolver”, dice Chris Fabian, quien desarrolló el enfoque de presupuestación alrededor de 2010. Después de años en el sector público, vio que los presupuestos municipales eran no está diseñado para revelar cuánto dinero se destinó a objetivos como la acción climática, la equidad o la resiliencia. Dichos esfuerzos a menudo se agruparon en muchos elementos de línea diferentes, lo que dificultaba la rendición de cuentas. Quería desarrollar un sistema que ayudaría a las ciudades a ver cómo podían redistribuir los recursos para financiar sus principales prioridades, desde objetivos generales como fomentar comunidades seguras y saludables hasta proyectos específicos como abordar la falta de vivienda.

Fabian cofundó la empresa de software y consultoría ResourceX en 2015 y desde entonces ha ayudado a más de 300 gobiernos locales de EE. UU. y Canadá a adoptar la presupuestación basada en prioridades. Las prioridades comunes que la compañía ayuda a las ciudades a avanzar incluyen equidad, seguridad y economías prósperas. “Varía”, dice Fabian. “Si vas a algunas comunidades conservadoras, es posible que no sientan que tienen un papel en la vitalidad económica. Son como, ‘El sector empresarial debería resolverlo por su cuenta’. Mientras que otros lugares invierten mucho en oficinas de visitantes y centros de convenciones, etc.”

El clima, dice, es algo así como un nuevo enfoque para los municipios con los que él y su equipo trabajan. En 2020, Pittsburgh se convirtió en el primero en utilizar el proceso para desarrollar un presupuesto centrado en el clima para toda la ciudad.

El objetivo de Pittsburgh: un presupuesto sin emisiones de carbono

Cuando Ervin trabajaba para la ciudad de Pittsburgh, visitó pueblos de todo el mundo para aprender cómo estaban integrando las prioridades climáticas en sus gastos. Aunque algunas ciudades escandinavas emplean el “presupuesto de carbono”, un sistema de contabilidad de gases de efecto invernadero que se asemeja a un plan fiscal, Ervin nunca encontró un ejemplo de un plan financiero integral que tuviera en cuenta las prioridades climáticas y de equidad.

“Una de las cosas que teníamos como meta era eventualmente tener un presupuesto de cero emisiones de carbono”, uno que no causara ningún aumento neto en las emisiones de carbono, dice Will Bernstein, quien se convirtió en asesor de Pittsburgh a través de su participación en Bloomberg. El Desafío Climático de las Ciudades Estadounidenses de Philanthropies, y ahora es el administrador de energía y clima de la ciudad. “Pero realmente no sabíamos exactamente cómo llegar allí en términos de comprensión del presupuesto, y cómo se construye y cómo se mide”. Con la ayuda de una subvención de $50,000 del desafío, Pittsburgh contrató a ResourceX para lograr su objetivo.

“Se acercaron y dijeron: ‘Los encontramos a través de una búsqueda en Google’”, recuerda Fabian, “’y parece que tienen la herramienta que estamos buscando para alinear el presupuesto hacia una prioridad. ¿Alguna vez lo has hecho con el clima?’”.

Durante un período de aproximadamente tres meses en el otoño de 2020, los funcionarios de la ciudad rastrearon casi cada dólar en el presupuesto operativo de $600 millones a un programa específico, luego calificaron cada programa contra las prioridades climáticas y de equidad de Pittsburgh. De 27 departamentos, solo cuatro no participaron en el proceso. Luego, a principios de 2021, más de 50 representantes de esos departamentos se unieron a una serie de talleres para presentar ideas sobre dónde se podrían reducir los costos y generar ingresos, y cómo ese dinero podría financiar los objetivos climáticos de la ciudad. Pittsburgh identificó $41 millones que podrían reasignarse a iniciativas climáticas y de equidad. Sin embargo, esos dólares no se movieron de inmediato, y algunos todavía no lo han hecho.

“A veces es difícil ver una transición de uno a uno”, dice Patrick Cornell, subdirector de la Oficina de Administración y Presupuesto de Pittsburgh. El objetivo de un presupuesto basado en prioridades no es necesariamente eliminar cualquier programa que no obtenga una puntuación alta y mover el dinero a los que sí lo hacen. Es un proceso iterativo, más parecido a lo que Ervin esperaba hacer con el presupuesto: ver dónde el gasto de la ciudad podría ir en contra de sus objetivos climáticos y cómo podría arreglarse eso con el tiempo, ya sea finalizando un programa o cambiando la forma se hace el trabajo.

Un ejemplo de un cambio relativamente sencillo es la electrificación de la flota de la ciudad. “Actualmente, todos los sedanes que necesitan ser reemplazados están siendo reemplazados por eléctricos”, dice Rebecca Kiernan, subdirectora del Departamento de Planificación Urbana, quien dirige la división de sustentabilidad y resiliencia. Pero, agrega, el presupuesto siempre es ajustado y la ciudad ya llevaba décadas de retraso en la actualización de su flota. Ella y su equipo también están acelerando la transición a los vehículos eléctricos con la ayuda de fondos federales. Este año, la ciudad recibirá ocho camiones de reciclaje eléctricos, con fondos del Plan de Rescate Estadounidense y el Programa de Subsidios Específicos de Airshed de la EPA. “Esos van a ser nuestros primeros [electric] flota de vehículos pesados. Eso es realmente emocionante”, dice Kiernan.

Eliminar los contratos en papel, algo que Ervin llamó “maestro de lo obvio”, es un ejemplo de cómo cambiar la forma en que se realiza el trabajo. Una ordenanza de la ciudad aprobada en noviembre de 2021 requiere el uso de firmas electrónicas para todos los negocios de la ciudad. Eso no solo liberó alrededor de $ 50,000 al año según la estimación de Kiernan, sino que redujo el desperdicio.

Presupuesto basado en prioridades: una herramienta en la caja

Pittsburgh promulgó su primer plan de gastos basado en prioridades en 2022, un presupuesto operativo de $615 millones que proporcionó, entre otras cosas, el dinero para crear el puesto de Bernstein. La ciudad aún está bastante lejos de tener un presupuesto de cero emisiones de carbono. Pero el enfoque basado en prioridades parece tener poder de permanencia. La ciudad continuará trabajando con ResourceX durante al menos otros tres años, con el objetivo de acercarse con cada iteración a un presupuesto que refleje sus objetivos climáticos y de equidad.

Antes de trabajar con el Desafío Climático de las Ciudades Estadounidenses, Cornell no habría considerado la presupuestación basada en prioridades mucho más que una moda pasajera. “Diferentes cosas se vuelven populares dependiendo de lo que estén haciendo las principales ciudades, o de lo que sea nuevo en el apasionante mundo de los presupuestos municipales”, dice. Y admite que algunos departamentos encontraron el proceso más intuitivo que otros. Pero él y su equipo respaldaron el enfoque, tanto que asumió la responsabilidad de presentárselo a la nueva administración cuando la oficina del alcalde cambió de manos en 2022. Todos estaban ansiosos por seguir adelante. “Podemos pensar de manera más holística sobre los diferentes programas que preocupan a los residentes”, dice.

Y la ciudad también ha utilizado ese pensamiento holístico como una oportunidad para comunicarse más abiertamente con los residentes. En el otoño de 2022, Pittsburgh lanzó una herramienta de cara al público que permite a cualquier persona explorar el nuevo presupuesto basado en prioridades de la ciudad y ver cómo varios programas financiados por la ciudad benefician a los residentes. “Es un acto de valentía”, dice Erik Fabian, hermano de Chris y gerente de desarrollo comercial de ResourceX. “Es transparente: algunos programas están más alineados que otros. Entonces eso se está comunicando y poniendo a la ciudad en una posición de responsabilidad”.

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